擴大自然資源權能“一舉多得”
2019年03月22日 13:39 3062次瀏覽 來源： 中國礦業(yè)報 分類： 地質礦業(yè)
在產權體系中，權能是權利的具體內容和實現(xiàn)方式。近年來，中央先后印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，要求建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度，為新時代有效利用自然資源指明了方向。國內外經驗表明，只有自然資源產權權能完整充分，才能確保各種資源要素的自由流動，才能實現(xiàn)資源的合理有效利用，在明確自然資源使用權的基礎上，需要充分彰顯使用權的財產權屬性。
擴大自然資源權能有助于促進經濟高質量發(fā)展
加強自然資源權能改革，適度擴大使用權的出讓（轉讓）、抵押（擔保）、出租、托管、存儲、入股等權能，突出使用權的資本功能，在促進經濟高質量發(fā)展方面具有重要作用。
一是有利于技術進步。目前，我國面臨一些核心技術缺乏、創(chuàng)新能力不強的嚴峻現(xiàn)實，在資源開發(fā)與節(jié)約領域尤其突出。例如，我國金屬礦山尾礦的綜合利用率遠低于發(fā)達國家60%的水平，這與我國采礦工藝技術水平落后、選冶流程不合理等有關。擴大自然資源權能之后，自然資源可以流向資金實力更強的經濟主體，便于采用先進技術開發(fā)利用自然資源。
二是有利于中小企業(yè)融資。將自然資源使用權的經濟價值顯性化，用于對中小企業(yè)貸款的抵押，或將其開發(fā)成信托產品、資產證券化產品等，能夠為破解中小企業(yè)融資困境探索新路，進而有效解決中小企業(yè)的融資難題。
三是有利于經濟的專業(yè)化分工。對于自然資源使用權的經營，許多中小企業(yè)缺乏專業(yè)能力和相關經驗。如果將自然資源使用權委托給專業(yè)經營機構管理，中小企業(yè)既能獲得投資收益，又不妨礙其主要業(yè)務的開展。專業(yè)經營機構也可以低成本地獲得配額，還可以通過收取管理費等方式獲得收益。
四是有利于抑制市場的劇烈波動。如果允許自然資源使用權存儲，企業(yè)為避免經濟損失，就可以將自然資源使用權配額存放到專門的儲備機構（賬戶），待市場行情變好時拋出，這樣就可以減少自然資源使用權的市場供給量，避免配額價格的進一步下跌。
五是有利于農村居民增加收入。研究表明，我國居民收入水平的提高主要依靠財產性收入。土地作為農村居民最重要的不動產，要增加財產性收入，最便捷的還是在擴大土地使用權權能上做文章。所以，擴大土地使用權權能等自然資源權能有利于農村居民收入的增加。
我國在擴大自然資源權能方面存在的問題
第一，對擴大自然資源權能的重要性普遍認識不足。少數(shù)部門與機構認為自然資源權能一旦擴大就會造成國有資產流失等，導致主動性、參與度不夠。
第二，對擴大自然資源權能的統(tǒng)籌力不強。目前，我國涉及自然資源管理的部門既有自然資源部門，也有農業(yè)農村部門、水利部門、生態(tài)環(huán)境部門等，但在擴大自然資源權能方面缺乏統(tǒng)一的管理部門，無法綜合協(xié)調和共享。
第三，對擴大自然資源權能的政策支持不夠。擴大自然資源權能，離不開政策的支持。農業(yè)、林業(yè)等屬于弱質產業(yè)，具有低盈利、高風險等特點，導致金融機構缺乏興趣，必須加強政策引導。但目前各地的相關政策支持不夠，例如，農村土地經營權抵押貸款風險補償基金規(guī)模偏小。
第四，擴大自然資源權能進展緩慢且不規(guī)范。目前，我國在土地經營權流轉和抵押貸款方面進展緩慢。其原因是存在價值評估難、風險補償難、資產處置難等制約因素。同時，一些地方自然資源經營權流轉程序不規(guī)范。
第五，對擴大自然資源權能的創(chuàng)新性探索不足。按照國際經驗，自然資源使用權權能既包括出讓（轉讓）、抵押（擔保）、托管，也包括信托、資產證券化、出租、回購、存儲、借貸、折股投資等。但是，大多數(shù)自然資源使用權權能發(fā)展緩慢，說明我們對擴大自然資源權能的創(chuàng)新性探索遠遠不夠。
擴大我國自然資源權能的政策建議
要擴大我國自然資源權能，需要結合《生態(tài)文明體制改革總體方案》以及國務院關于建立自然資源資產有償使用制度等的要求，增強有關部門對擴大自然資源權能重要性的認識，自覺推動和參與自然資源權能的改革。
首先，要增強對擴大自然資源權能的統(tǒng)籌能力?？捎蓢野l(fā)改委對擴大自然資源權能進行規(guī)劃和推進，也可組建國家國有自然資源資產管理協(xié)調領導小組，承擔對相關部委國有自然資源資產管理進行協(xié)調的職能，將國有自然資源資產管理統(tǒng)一起來，有利于擴大自然資源權能的規(guī)劃和推進。
其次，出臺相關指導意見和實施細則，提出擴大自然資源權能的目標、具體路徑和系列措施，為各地落實提供行動指南。同時，設立國家級擴大自然資源權能試驗區(qū)，就擴大自然資源使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等問題，選擇合適的地區(qū)進行試驗，從中探索可復制的經驗在全國推廣。
再次，出臺相關支持或激勵政策，增強擴大自然資源權能的吸引力。建議設立自然資源使用權投資基金，參與自然資源使用權的交易，也可組建自然資源使用權收儲中心，發(fā)展自然資源使用權存儲業(yè)務。為了引導金融機構參與，有必要建立自然資源使用權抵押貸款補償和貼息制度，探索自然資源使用權抵押貸款盡職免責的模式，放寬貸款風險容忍度。
此外，應加快推進對擴大自然資源權能的探索，在完善地權、林權流轉、托管和抵押的同時，加強對地權、林權信托、資產證券化、回購、存儲、借貸等的探索，以及水權和礦業(yè)權擴大權能的探索?！?/p>
（本文為國家社會科學基金重大項目“我國自然資源資本化及對應市場建設研究”的階段性成果）
責任編輯：彭薇
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