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2月6日，菲律賓參議院領(lǐng)導(dǎo)人表示，該國國會最早將在6月份批準(zhǔn)一項(xiàng)禁止原礦出口的法案，旨在禁止原礦出口，以促進(jìn)下游采礦業(yè)的發(fā)展，計(jì)劃在法律簽署5年后實(shí)施禁令，給礦業(yè)公司時(shí)間建設(shè)加工廠。這明顯是在效仿印尼曾經(jīng)通過立法禁止鎳礦原礦出口的做法。近年來，菲律賓多次嘗試效仿印尼的成功經(jīng)驗(yàn)以推動本土工業(yè)化，但其政策推行屢屢受挫。盡管菲印兩國同為東南亞鎳礦大國，但菲律賓在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治生態(tài)、資源稟賦、國際環(huán)境等方面與印尼存在明顯差異，復(fù)制印尼的成功經(jīng)驗(yàn)的難度較大。

菲律賓經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴鎳礦出口

導(dǎo)致抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足

菲律賓經(jīng)濟(jì)對鎳礦原礦出口的依賴程度頗高，鎳礦出口占其礦業(yè)總產(chǎn)值的60%以上。若倉促禁止鎳礦原礦出口，粗略估計(jì)將導(dǎo)致約10萬礦業(yè)崗位流失，并引發(fā)財(cái)政收入銳減。上述法案預(yù)留了5年過渡期，但其目前僅規(guī)劃建設(shè)3座小型冶煉廠，遠(yuǎn)不足以消化現(xiàn)有出口量。由于缺乏下游產(chǎn)能承接，可能直接沖擊其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。這反映了菲律賓經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的被動性，即其礦業(yè)長期停留在初級開采階段，缺乏資本和技術(shù)積累，難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈升級。

而印尼在2014年實(shí)施鎳礦出口禁令前，已通過發(fā)展棕櫚油、橡膠、旅游業(yè)等多元產(chǎn)業(yè)構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)緩沖帶，其礦業(yè)出口僅占GDP的5%左右，且鎳礦加工產(chǎn)業(yè)鏈已初具規(guī)模，例如2014年印尼就已建成11家鎳鐵冶煉廠。

菲律賓的權(quán)力格局

與利益集團(tuán)形成掣肘

菲律賓的地方分權(quán)VS印尼的中央集權(quán)

菲律賓法律體系高度分散，地方政府對礦產(chǎn)開發(fā)擁有實(shí)際控制權(quán)。例如，2012年修訂的《菲律賓礦業(yè)法》允許地方政府以環(huán)保為由暫停發(fā)放采礦許可證，導(dǎo)致政策反復(fù)無常。2020年，棉蘭老島地方政府曾單方面關(guān)閉5座鎳礦，但因中央與地方權(quán)責(zé)不清，最終引發(fā)司法糾紛。而印尼通過2009年頒布的《礦業(yè)法》強(qiáng)化了中央對礦產(chǎn)資源的控制權(quán)，明確要求礦企必須投資建設(shè)冶煉廠，并通過國有礦業(yè)公司（如Antam）整合資源，削弱了私人資本對政策的干擾。

利益集團(tuán)的實(shí)際影響

目前，菲律賓前十大礦業(yè)公司控制了全國80%的鎳礦產(chǎn)量，這些企業(yè)通過政治“獻(xiàn)金”和游說深度介入立法過程。2017年，菲律賓環(huán)境部以環(huán)保為由關(guān)閉23座礦山，但礦業(yè)協(xié)會通過法律訴訟和國會施壓，最終迫使半數(shù)礦山恢復(fù)運(yùn)營。相比之下，印尼政府通過引入外資（如青山集團(tuán)、寧德時(shí)代）形成利益共同體，將私人資本納入國家戰(zhàn)略框架，有效降低了政策阻力。

菲律賓在基礎(chǔ)設(shè)施

與資源稟賦上存在硬傷

電力與運(yùn)輸成本的致命短板

菲律賓電力供應(yīng)很不穩(wěn)定，工業(yè)電價(jià)高達(dá)折合約0.18美元/千瓦時(shí)（印尼為0.1美元/千瓦時(shí)），且礦區(qū)公路覆蓋率不足30%。以塔威塔威礦區(qū)為例，盡管鎳礦品位較高（Ni1.8%），但因電力短缺和港口設(shè)施落后，年出貨量僅為80萬噸，運(yùn)輸成本占售價(jià)的20%以上。而印尼蘇拉威西島的鎳工業(yè)園依托完善的港口、鐵路和電網(wǎng)，將鎳鐵生產(chǎn)成本控制在1200美元/噸以下。

資源品位的結(jié)構(gòu)性劣勢

美國地質(zhì)調(diào)查局的數(shù)據(jù)顯示，菲律賓鎳礦儲量約為480萬金屬噸，80%為低品位褐鐵礦（Ni<1.6%），冶煉成本高出印尼40%。印尼鎳礦儲量約為2100萬金屬噸，且以紅土鎳礦為主（Ni1.8%~2.0%），可直接用于高壓酸浸（HPAL）工藝生產(chǎn)電池級鎳。以鎳鐵為例，生產(chǎn)1噸鎳鐵需消耗50噸菲律賓褐鐵礦，而印尼僅需30噸高品位礦。這種差距使得菲律賓在新能源產(chǎn)業(yè)鏈競爭中處于天然劣勢。

菲律賓原礦出口限制政策

將受國際環(huán)境與地緣政治制約

全球供需格局的變化

在菲律賓提出擬禁止原礦出口之際，國際市場鎳價(jià)因供應(yīng)過剩持續(xù)低迷（LME庫存突破17萬噸）。而中國作為菲律賓鎳礦曾經(jīng)的最大進(jìn)口國（占其出口量90%），已通過投資印尼產(chǎn)業(yè)園減少對菲律賓鎳礦的依賴，削弱了其議價(jià)能力。相比之下，印尼2014年禁止鎳礦原礦出口時(shí)，全球鎳市場則處于緊平衡狀態(tài)，擁有更大話語權(quán)。

地緣合作模式的差異

有消息稱，菲律賓提出擬禁止鎳礦在內(nèi)的原礦出口，試圖通過“菲供礦、美融資、日韓技術(shù)”的三邊合作模式共建鎳產(chǎn)業(yè)鏈，但特朗普新一屆政府上任后，美國方面是否還愿意向菲律賓提供資金將是一個(gè)不確定性較高的問題。日、韓兩國在印尼已經(jīng)有眾多合作項(xiàng)目，鑒于菲律賓的實(shí)際情況，是否還愿意繼續(xù)重復(fù)投資也是個(gè)問題。而且這種合作模式因缺乏市場腹地和技術(shù)協(xié)同，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)閉環(huán)。而過去數(shù)年，印尼憑借與中國“基建換資源”模式，吸引了300億美元投資建設(shè)29座冶煉廠，業(yè)已形成“采礦—冶煉—電池材料”的一體化產(chǎn)業(yè)鏈。

菲律賓政策缺乏連貫性與執(zhí)行力

立法與執(zhí)行的脫節(jié)

菲律賓過往的禁止原礦出口法案缺乏實(shí)施細(xì)則，不具備可操作性。例如，2020年，菲律賓提出的《國家資源信托基金法案》，雖要求礦企支付3%特許權(quán)使用費(fèi)，卻未明確冶煉廠建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和資金分配機(jī)制，導(dǎo)致政策淪為“紙上藍(lán)圖”。而印尼相關(guān)政策則具有明確的時(shí)間表和配套措施，即2009年立法、2014年部分禁礦、2020年全面禁止，并通過稅收優(yōu)惠吸引外資。時(shí)任總統(tǒng)佐科及政府相關(guān)部門督導(dǎo)執(zhí)行。

環(huán)保與發(fā)展的矛盾

菲律賓環(huán)保法規(guī)執(zhí)行松散。2016年，蘇里高礦區(qū)因非法采礦導(dǎo)致河流污染，但地方政府因稅收依賴未予嚴(yán)懲。這種“重開發(fā)輕治理”的模式削弱了禁止原礦出口政策的道德正當(dāng)性，難以獲得國際社會理解和支持。而印尼以環(huán)保名義推動禁礦令，通過限制露天采礦減少生態(tài)破壞，并建立環(huán)境修復(fù)基金，符合當(dāng)下全球礦業(yè)綠色發(fā)展的潮流。

結(jié)構(gòu)性困境下的戰(zhàn)略反思

綜上所述，菲律賓的禁止原礦出口提議未來大概率將陷入困局，其本質(zhì)上是“未強(qiáng)先轉(zhuǎn)”的產(chǎn)業(yè)升級悖論。其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)過度依賴初級資源出口，中央政府權(quán)力受制于地方政府分權(quán)與利益集團(tuán)，資源稟賦難以支撐高附加值產(chǎn)業(yè)。相比之下，印尼通過“中央集權(quán)立法+外資技術(shù)引入+基礎(chǔ)設(shè)施配套”的組合策略，完成了從資源出口國到全球鎳產(chǎn)業(yè)鏈核心的躍遷。菲律賓若想突破困境，需放棄對印尼模式的簡單模仿，應(yīng)轉(zhuǎn)向漸進(jìn)式改革（如分階段提高出口關(guān)稅、設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等），并在國際合作中尋找差異化定位（如聚焦中品位鎳的精煉加工）。否則，激進(jìn)的禁止原礦出口政策恐將重蹈2012年礦業(yè)法修訂的覆轍，進(jìn)而加劇經(jīng)濟(jì)波動與社會矛盾。

（作者單位：中國金屬礦業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院）